院士王光谦与青海大学的十年之约
[18]参见徐昕：《论私力救济》，广西师范大学出版社2015年版，第256-258页。
法律被制定出来，但并不一定是真正的法。法和法律的区分，实际上就是要解决法的应然和实然之间存在差距的问题，让法律中的权利、自由、正义等正向价值理念真正照进现实。
新时代中国特色社会主义法治致力于从形式法治的法律之治到达实质法治的良法善治。惩罚人的思想却是没有尺度的，因此充满了任意性、无限度性，无论是谁掌握了惩罚思想的权力，都将造就一种暴政。比如通过自上而下的普法教育，利用法律的教育引导作用，提高全体人民的法律素养，形成法治思维，从而实现法的规制预防功能。在追求自由权时，要防止的是为少数人的特权做合法性辩护，使法律不是保护普遍的权利，而成为强化少数人特权的存在。立法者并不创造、发明法律，它只披露和表述法律。
当然，如果认为讲法治就是要去除德治也同样是错误的。伦理道德的根基还是世俗社会，而宗教最普通的基本原则却是主观思想的神圣性和不可侵犯性。那么政府应选择对何种民意予以回应？对此我们可以区分基本民意与焦点民意两种类型的民意：基本民意是指通过国家顶层设计提炼出的较长时期内民众的最基本需求。
从这种意义上而言，行政执法的直接成本支出所获取的直接收益是对潜在违法者所产生的威慑力，威慑其不实施破坏法律秩序的行为。揭示回应型选择性执法产生的制度动因，应先理解在我国特殊的社会政治经济环境中，行政执法与民意之间的关系。例如出于救济成本的限制，当事人并不会都愿意花费精力申请复议或提起诉讼。政策型选择性执法中的政策目标和回应型选择性执法中的民意都可以理解为变动的社会事实，是行政执法所面对的具体情势变化的组成部分。
行政执法机关就整体而言在地方政府组织体系内的话语权很小，地方政府及其工作部门对行政执法机关具有说一不二的影响力。程式化的日常行政执法活动并不具有引人瞩目的话题性，而选择性强执法中体现出来的戏剧化效果恰好符合媒体的选材要求，容易被媒体选中予以主动关注与传播，由此在政府对焦点民意的回应中自然被置于重要的地位。
[27]参见（德）马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简美惠译，上海三联书店2020年版，第19页。他指出立法者已经预料到在直接执法成本及其他因素的影响下，选择性执法是不可避免的。[28]参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28页。因为根据执法的威慑理论，行政执法的应然目标在于维护理想法律秩序的实现，实现这一目标的重要途径就是通过执法来惩罚违法主体，形成对未来潜在违法主体的威慑，防止违法行为再次出现破坏理想的法律秩序。
例如假设招商引资工作在考核评价体系中所占分值比例是大头，那么行政机关的工作注意力与精力就会按等比例分配到招商引资工作中，在其他工作项目中的分配比例就会相应减少。特别是这种事后法律追责无法有效从事前预防出现超越法定裁量权范围的选择性执法，因此还需要寻找能够有效地从事前防止选择性执法超越行政裁量权范围的规制途径。媒体为了吸引受众，对于具有话题性的题材更感兴趣。由此，有效规制政策型与回应型选择性执法的途径是将是否在裁量权范围内实施选择性执法纳入到政府考核评价体系中。
在此过程中，行政执法机关（公安交警部门）就成为实现复工复产这一中心工作的一股重要力量，此时维持理想法律秩序的应然行政执法目标就被复工复产的政策目标所取代，行政执法机关就以是否有利于实现复工复产为衡量标准，选择性实施强执法或弱执法。[22]如公路、桥梁技术的进步可以承受更重的货车、货车制造能力的进步可以承载更多的货物、社会经济状况的变化使得严格依照额定标准货运变得无利可图等，而通常以数字形式设定的超载超限标准却总是难以及时跟进。
即使是在国家制定的成文法出现之后，民间的习惯法规则也依然顽强地存在与延续，形成了埃里克森所说的无需法律之秩序。[5]周雪光曾论及罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）也同样提出了这一概念，指出许多组织的正式目标在组织演化过程中都被替代。
[31]前述政策型选择性执法中，行政执法机关围绕地方政府经济发展的中心工作而实施的选择性执法从本质上而言，其实也体现了对这一基本民意的回应。于是，在群体性事件一票否决制的重压之下，政府机关必须对焦点民意作出迅速地回应。即使在2018年开始行政执法体制改革，要求各地成立五支综合行政执法队伍之后，[10]这种机构性质和人员编制的状态也没有发生太大的变化。[21]参见（德）古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法哲学入门》，雷磊译，商务印书馆2019年版，第35页。[11]中心工作是各级政府长期或在特定时期需要完成的首要任务，它通常来自于上级政府（包括中央政府）自上而下的政策性指引。虽然成文法律规范与社会具体情境之间存在着永恒的矛盾，但是这些矫正机制的设立能够在一定程度上缓和这种矛盾，并由此减少行政执法机关因规避间接执法成本而实施的选择性执法。
这样的组织结构特征意味着行政执法机关仅仅只是地方政府工作部门的一个内设机构，其职权也只是地方政府工作部门职权的一部分而已。典型的例子就是曾经引发巨大争议的禁止燃放烟花爆竹的管制性法律规范，在具体的执法过程中就曾遭到社会民众的顽强拒斥。
地方政府日常比较稳定的中心任务就是经济发展工作（含招商引资、经济园区建设、财政收入、扶贫开发等），这在日常考评指标体系中占据了主要分值。 黄锫，法学博士，同济大学法学院副教授。
此时，行政执法机关选择针对不法行为的强力执法就显得尤为重要，因为这一方面可以显示其在履行法定的行政职责，体现了行政执法机关存在的必要性与正当性。[8]在这一实例中，公安消防执法机关事实上取消了《消防法》第63条授予的裁量权幅度，而是对违法吸烟者统一实施顶格处罚，相较于之前对类似违法吸烟行为的处罚，凸现出其选择性强执法的特征。
从应然的角度而言，行政执法的目标是维护理想的法律秩序。行政裁量权范围是法律规范授予行政执法机关依具体情势变化而灵活选择执法力度的决定空间，其存在本身就是为避免法律规范的统一性可能导致的执法僵化，便利行政执法机关在面对无限丰富的社会事实时，将个案特殊的因素纳入执法考量的范围，以实现实质意义上的法治。同时，投入无穷大的执法成本以实现完全执法也是没有必要的。典型如在发生重大校车事故造成严重伤亡，引发社会民众强烈关注时，迅速开展整治校车相关违法行为的执法活动。
有效规制成本型选择性执法的途径是在财政上保障行政执法机关充足的经费、建立有效的行政法执法反馈机制等。自贝克尔创立执法经济学以来，[16]直接执法成本已经广为人们所接受。
从立法事后方面而言，在执法阶段也应建立有效的行政法执法反馈机制，及时将行政执法过程中发现的法律规范不适宜之处进行有效反馈，并配套便捷的修法程序，适时将执法过程中发现的法律规范问题予以矫正，避免行政执法机关不得已执行不合时宜的法律规范。[2]如果要改变特定的社会现象，从根本上而言就需要调整这些制度约束条件，来引导社会现象形态的变化。
典型如在国庆六十周年庆之前，公安部发布8.20通知[7]要求下属的消防执法机关对在具有火灾爆炸危险场所吸烟者一律行政拘留5日。行政执法中的这种目标替代源自于我国行政执法机关的组织结构特征：我国的行政执法机关的组织体系非常分散，在2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》、提出深化行政执法体制改革之前，我国的行政执法权力分散在十多个政府工作部门手中，各自为政、各行其是。
也就是说，在支出的执法成本确定的前提下，通过调整违法行为被发现的概率和对违法行为的惩罚力度的大小，存在多种能达到相同威慑力度的排列组合。[20]戴治勇、杨晓维：间接执法成本、间接损害与选择性执法,《经济研究》2006年第9期，第94页。具体而言，此类型的选择性执法产生的制度动因包括以下情形：第一，法律规范的安定性与社会情境的变动性之间矛盾引发的选择性执法。中心工作的完成度往往是上级政府决定下级政府主政官员晋升与否的衡量标准，关系着各级政府主政官员的仕途发展。
因此，比较务实的研究方法是运用韦伯意义上的理想类型理论工具，[3]提炼出具备共同核心特性的选择性执法理想类型，然后研究不同理想类型下选择性执法存续的制度动因，进而才能探寻规制选择性执法的有效途径。这是因为在压力型体制之下，考核评价体系中评分项目构成了日常工作最为重要的指挥棒，各类行政机关都会依据考核评价体系中的项目分配注意力与精力，且与项目中的分值比例成正比。
[14]由此，行政执法机关除了履行行政组织法授予的法定专业行政职责外（维护成文法设定的理想法律秩序），还履行着配合完成同级政府中心工作的实际职责。[5]See Philip Selznick, An Approach to a Theory of Bureaucracy, American Sociological Review, Vol.8, No.1,1943, pp.47-54.[6]参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第13页。
如在重大公共卫生事件中，会出现商家乘机高价出售防疫类物资（如口罩、消毒液等）或者民生物资（如蔬菜），从而引发民众的强烈不满。虽然国家层面三令五申要严格公路货运超载超限执法，但是此类违法现象非但没有杜绝，反而在实践中出现了以罚代管的特殊执法现象，即行政执法机关通过选择性收取固定金额的罚款，允许货运主体在一定期限内超载超限运输而不予处罚。
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